(2013年04月05日12:06    記者張穎川 )

鹽田港，作為國(guó)內(nèi)最大的單體碼頭，2010年的集裝箱吞吐量達(dá)到了1080萬(wàn)TEU，而鐵水聯(lián)運(yùn)量只占1%；2012年1~11月，全國(guó)規(guī)模以上港口完成國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)集裝箱吞吐量16148.72萬(wàn)TEU，而全國(guó)集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量只有183萬(wàn)TEU，集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量只占規(guī)模以上港口集裝箱吞吐量的1.1%。目前，國(guó)際上港口集裝箱的海鐵聯(lián)運(yùn)的平均比例能夠達(dá)到20%，美國(guó)達(dá)40%，印度也有25%，而我國(guó)只有2%…… 

這是近年來(lái)我國(guó)鐵水聯(lián)運(yùn)方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。這些鮮明的數(shù)據(jù)，將我國(guó)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的嚴(yán)重滯后狀況暴露無(wú)遺。而鐵路作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈、綜合交通運(yùn)輸體系的重要角色，其一家獨(dú)大、政企不分的管理體制，被業(yè)內(nèi)公認(rèn)為制約多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的重要瓶頸?！皣?guó)家此次重啟大部制改革，撤銷鐵道部，實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，將鐵道部劃入交通運(yùn)輸部，便是出于加快綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)，推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展，降低綜合物流成本的考量。”北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)對(duì)本報(bào)記者如是說(shuō)“弊在體制 ”。

我國(guó)多式聯(lián)運(yùn)的整體特點(diǎn)是，起步較早，但發(fā)展不快。也正是由于此，導(dǎo)致社會(huì)物流成本居高不下，社會(huì)物流效率較低，服務(wù)能力不強(qiáng)。 

我國(guó)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展如此滯后，根源何在？ 

對(duì)此，業(yè)內(nèi)人士將答案直指體制障礙。由于公路、鐵路、航空、水運(yùn)等各部門多頭管理，各自為政，導(dǎo)致多種運(yùn)輸方式銜接不暢，進(jìn)而制約了多式聯(lián)運(yùn)的發(fā)展?！岸嗍铰?lián)運(yùn)的實(shí)質(zhì)，是一站式、一體化的服務(wù)，要求的是從硬件設(shè)施、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和信息傳遞都做到整齊劃一。多頭管理帶來(lái)的結(jié)果卻是，各種運(yùn)輸方式在各個(gè)領(lǐng)域里形成不同的運(yùn)行規(guī)則、不同的網(wǎng)絡(luò)格局、不同的價(jià)格機(jī)制、不同的信息系統(tǒng)，無(wú)法使多式聯(lián)運(yùn)形成一站式、高效率的服務(wù)?！敝袊?guó)交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)聯(lián)運(yùn)分會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)李牧原在接受記者采訪時(shí)說(shuō)。 

原鐵道部前部長(zhǎng)傅志寰也曾發(fā)表文章批評(píng)公路、鐵路、民航等部門各自為政帶來(lái)的浪費(fèi)與低效。他舉例說(shuō)，目前長(zhǎng)江從上海至宜賓共建了80多座長(zhǎng)江大橋，只有7座是公路鐵路兩用橋梁，共用率很低。其中，南京長(zhǎng)江三橋和大勝關(guān)鐵路橋相距僅1公里。鐵路、民航、公路和城市交通的客運(yùn)樞紐各自規(guī)劃、分別建設(shè)，旅客換乘非常不方便。貨運(yùn)樞紐也普遍存在“最后一公里”銜接不暢的問(wèn)題，部分重要港口沒(méi)有與鐵路接通，鐵水聯(lián)運(yùn)、江海聯(lián)運(yùn)滯后。 

當(dāng)然，在制約多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展方面，鐵路首當(dāng)其沖。近年來(lái)，民航等部門先后并入交通運(yùn)輸部，實(shí)施政企分開(kāi)、統(tǒng)一管理，惟有鐵路部門自成一派，成為最后一個(gè)政企不分的堡壘。由于鐵路一家獨(dú)大，單獨(dú)管理，很難與其他運(yùn)輸方式做到無(wú)縫銜接，這導(dǎo)致鐵路整個(gè)運(yùn)行規(guī)則、管理規(guī)則與市場(chǎng)法則不兼容，定價(jià)、用人都是行政化體系的管理，不能按市場(chǎng)供需調(diào)解所有的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，直接導(dǎo)致鐵路運(yùn)輸與其他運(yùn)輸方式能力不匹配、供需不平衡。 

以鐵水聯(lián)運(yùn)為例，根據(jù)鐵路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，全國(guó)共有18個(gè)鐵路集裝箱中心站建設(shè)項(xiàng)目，目前已建設(shè)完成的有9個(gè)。其中，連云港、大連、營(yíng)口、寧波等港口是鐵水聯(lián)運(yùn)方面做得較好的，但是仍然滿足不了需求。“打一個(gè)比喻，在同一條生產(chǎn)線上，一個(gè)人用現(xiàn)代化的設(shè)備工作，另一個(gè)人用手工干活，前者完工后將工作交給后者，而后者干不出來(lái)，結(jié)果自然是整個(gè)產(chǎn)品生產(chǎn)不出來(lái)。當(dāng)前的鐵水聯(lián)運(yùn)也是一樣，鐵路整體的能力與港口的能力完全不在一個(gè)層面上，鐵水聯(lián)運(yùn)又怎能很好地發(fā)展起來(lái)？”李牧原對(duì)記者說(shuō)。 

所以，為推動(dòng)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)健康可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮各種交通運(yùn)輸方式的整體優(yōu)勢(shì)和組合效率，實(shí)施大部制改革勢(shì)在必行。政企分開(kāi) 

2013年全國(guó)“兩會(huì)”期間，備受矚目的第六輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案終于摘下它的神秘面紗，一場(chǎng)關(guān)于鐵路體制的變革隨之緊鑼密鼓地展開(kāi)，交通運(yùn)輸大部制改革終于迎來(lái)了實(shí)質(zhì)性突破。 
3月10日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）正式對(duì)外發(fā)布?！斗桨浮诽岢?，將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部。組建國(guó)家鐵路局，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，不再保留鐵道部。 
緊接著，3月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》。3月17日清晨，中國(guó)鐵路總公司正式掛牌成立。 

根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)，中國(guó)鐵路總公司以鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)為主業(yè)，實(shí)行多元化經(jīng)營(yíng)；負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮；負(fù)責(zé)國(guó)家鐵路客貨運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)管理，承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的公益性運(yùn)輸，保證關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)運(yùn)輸和特運(yùn)、專運(yùn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)運(yùn)輸?shù)热蝿?wù)；負(fù)責(zé)擬訂鐵路投資建設(shè)計(jì)劃，提出國(guó)家鐵路網(wǎng)建設(shè)和籌資方案建議；負(fù)責(zé)國(guó)家鐵路運(yùn)輸安全，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任。 

而此次大部制改革的最重要意義就在于，不僅有利于鐵路自身的健康發(fā)展，更有利于加快建設(shè)綜合交通運(yùn)輸體系，推動(dòng)我國(guó)多式聯(lián)運(yùn)的進(jìn)一步發(fā)展。 

《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的主要起草者、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室副主任王峰即表示，此次改革形成了新的交通運(yùn)輸管理的新格局，由交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌各種交通運(yùn)輸方式，可以提高綜合運(yùn)輸效率、效能，發(fā)揮各種交通運(yùn)輸方式的組合優(yōu)勢(shì)，降低綜合物流成本。 

“‘鐵老大’不進(jìn)來(lái)，綜合交通運(yùn)輸體系就是不科學(xué)的。就拿海運(yùn)來(lái)說(shuō)，這是一種很龐大的運(yùn)輸方式，大量的物資從萬(wàn)噸輪卸下來(lái)之后，首先到碼頭上，再用公路的方式分集裝箱拉到很遠(yuǎn)的地方去，裝到火車上往全國(guó)目的地分運(yùn)。根據(jù)不同的運(yùn)輸方式，發(fā)揮最大的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行合理布局，該空運(yùn)的空運(yùn)，該靠火車運(yùn)輸?shù)目炕疖?，該靠高速的靠高速，只有大交通的體制下才能通盤考慮這個(gè)問(wèn)題?！蓖醴宸治龅馈?nbsp;

對(duì)于大部制改革對(duì)交通運(yùn)輸方面的影響，原鐵道部部長(zhǎng)、現(xiàn)中國(guó)鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖也持相同的觀點(diǎn)。盛光祖認(rèn)為，改革是對(duì)中國(guó)的各種交通運(yùn)輸方式進(jìn)行規(guī)劃和整合，有利于各部門發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，更好發(fā)展。改革后，包括鐵路、公路、民航、水路等各種運(yùn)輸方式，經(jīng)過(guò)國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃，能夠形成合力，我國(guó)的綜合交通運(yùn)輸能力會(huì)有很大提高?！斑@一次大部制改革，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展，無(wú)疑是巨大的利好。有利于統(tǒng)一運(yùn)行規(guī)則、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)布局、統(tǒng)一價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制、統(tǒng)一信息銜接，對(duì)于構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系、打破部門壁壘、解決管理機(jī)制問(wèn)題可以說(shuō)是關(guān)鍵的一步?！崩钅猎瓕?duì)記者表示。任重道遠(yuǎn) 

盡管此次大部制改革決心之大、力度之強(qiáng)前所未有，但從相關(guān)的改革方案來(lái)看，此次改革還只是邁出了一小步。要想真正有效地通過(guò)改革加快我國(guó)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)、推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)健康發(fā)展，改革還需進(jìn)一步深化，未來(lái)的路依然漫長(zhǎng)。 

當(dāng)務(wù)之急便是如何協(xié)調(diào)、理順好公路、鐵路、航空等各部門之間的關(guān)系問(wèn)題。只有部門之間的關(guān)系理順了，職能劃分清楚了，部門利益協(xié)調(diào)了，才能真正實(shí)現(xiàn)多種運(yùn)輸方式的無(wú)縫式銜接。那么該如何協(xié)調(diào)？ 
趙堅(jiān)認(rèn)為，一項(xiàng)重要工作便是做好戰(zhàn)略規(guī)劃。鐵路部門并入交通運(yùn)輸部后，不能重復(fù)昨天的故事，仍然自己做自己的，各部門需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一戰(zhàn)略、統(tǒng)一法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，再對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，職能重新定位，業(yè)務(wù)流程重新設(shè)置。如此，才能平衡和理順各部門之間的關(guān)系，由于集裝箱標(biāo)準(zhǔn)不一、信息溝通不到位等原因帶來(lái)的銜接不暢問(wèn)題才能得到有效解決。 

中國(guó)工程院院士、中鐵隧道集團(tuán)副總工程師王夢(mèng)恕也就上述問(wèn)題表達(dá)了自己的看法。在他看來(lái)，僅僅將鐵路部門劃入交通運(yùn)輸部、讓交通運(yùn)輸部對(duì)各部門進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管、統(tǒng)一協(xié)調(diào)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。 

這是因?yàn)椋酝鹘煌ㄟ\(yùn)輸部門之間的關(guān)系之所以難以協(xié)調(diào)、各管一段，除了體制問(wèn)題，還有利益問(wèn)題在作祟。雖然水運(yùn)、航空、公路等部門都已經(jīng)統(tǒng)一在交通運(yùn)輸部下，但事實(shí)證明，在具體的利益面前，各部門仍然是各干各的，交通運(yùn)輸部的協(xié)調(diào)作用相對(duì)乏力。“所以，需要一個(gè)更高級(jí)別的、相對(duì)中立的國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)交通運(yùn)輸各部門之間的關(guān)系，比如由國(guó)家發(fā)改委來(lái)牽頭組織協(xié)調(diào)，由國(guó)務(wù)院來(lái)負(fù)責(zé)相關(guān)事宜的審批工作?！蓖鯄?mèng)恕建議。 
對(duì)于改革推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)的未來(lái)發(fā)展問(wèn)題，李牧原同樣不無(wú)憂慮。她認(rèn)為，行政管理部門的整合只是改變行政管理、使之適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展的第一步。大部制改革之后，接下來(lái)還有幾項(xiàng)重要的工作要做： 

一方面是在綜合交通體系的大思路、大框架下來(lái)制定我國(guó)多式聯(lián)運(yùn)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，而其依據(jù)就是國(guó)際供應(yīng)鏈的發(fā)展趨勢(shì)。通過(guò)這種國(guó)際需求來(lái)拉動(dòng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，讓公路、鐵路、水運(yùn)等運(yùn)輸方式在硬件設(shè)施投資中能夠找準(zhǔn)自己的定位，各居其位，在運(yùn)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)形成各類基礎(chǔ)設(shè)施的無(wú)縫銜接?！艾F(xiàn)在要做的是如何避免重復(fù)建設(shè)，避免不同運(yùn)輸方式的惡性競(jìng)爭(zhēng)，這些問(wèn)題都需要在統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中回答清楚。如果沒(méi)有從國(guó)際供應(yīng)鏈大布局來(lái)規(guī)劃這個(gè)網(wǎng)絡(luò)，那么從綜合交通到現(xiàn)代物流之間的過(guò)渡層就缺失了。”李牧原說(shuō)。 

另一方面，需要盡快確定多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營(yíng)者的主體地位。因?yàn)槎嗍铰?lián)運(yùn)就是提供一種高效率的服務(wù)，其中大多數(shù)從事門到門、一站式服務(wù)的企業(yè)（或者是運(yùn)輸企業(yè)，或者是貨代企業(yè)），他們普遍存在服務(wù)內(nèi)容單一、服務(wù)能力不完整的問(wèn)題，沒(méi)有真正形成多式聯(lián)運(yùn)的服務(wù)主體。因此，有關(guān)政府部門、行政部門應(yīng)抓緊這樣的政策研究，扶植一批符合多式聯(lián)運(yùn)服務(wù)要求的經(jīng)營(yíng)主體，并且配合一些扶持政策，來(lái)確立多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營(yíng)主體企業(yè)的市場(chǎng)地位。 

盡快推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)的信息化建設(shè)也是重中之重。李牧原表示：“信息化的內(nèi)在動(dòng)力是業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)，業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)的結(jié)果就是服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。目前很多地區(qū)在主動(dòng)進(jìn)行多式聯(lián)運(yùn)信息的互聯(lián)互通業(yè)務(wù)，強(qiáng)化信息對(duì)接。但一些應(yīng)有的作用還沒(méi)有完全凸顯出來(lái)，也僅僅是做到了信息的查詢，還沒(méi)有形成能夠貫通不同運(yùn)輸方式、一站式多式聯(lián)運(yùn)電子化服務(wù)的能力。還需要國(guó)家從政策方面去推動(dòng)?！?/span>